발전사 통합 2026: 25년 만의 재편, 현장이 보는 기회와 리스크

2001년, 한국전력 산하 발전 부문은 여섯 개 회사로 쪼개졌습니다. 경쟁 체제를 도입해 발전 효율을 높이겠다는 구상이었습니다. 그로부터 25년이 지났습니다. 이제 정부는 그 중 다섯 개 화력발전사를 다시 하나로 합치겠다고 합니다. 발전사 통합 소식을 처음 들었을 때 의구심이 먼저 들었습니다. 이미 25년간 쪼개진 조직을 다시 합친다는 게 현실적으로 가능한 일인가. 동시에 “이건 언젠가는 해야 할 일이었다”는 생각도 들었습니다. 현장에서 느껴온 비효율이 한두 가지가 아니었기 때문입니다.

발전사 통합 배경: 한전·발전사 구조, 어떻게 생겼나

발전사 통합 논의를 이해하려면 먼저 현재 구조를 알아야 합니다. 대한민국 정부가 한전 지분 18.2%를 보유하고, 한전이 6개 발전자회사 지분 100%를 소유하는 수직 구조입니다. 각 발전자회사가 전기를 생산해 전력거래소(KPX)에 넘기면, 한전이 그 전기를 사서 소비자에게 판매합니다.

▲ 정부→한전→6개 발전자회사→전력거래소→한전→소비자로 이어지는 수직 구조. 발전사들끼리 경쟁해도 구매자가 한전 하나뿐이라 시장 경쟁의 전제가 성립하지 않았습니다.

이 구조에서 핵심 문제가 드러납니다. 발전사들이 전기를 팔 수 있는 곳은 전력거래소 하나뿐이고, 최종 구매자는 결국 한전입니다. 발전사들끼리 경쟁한다고 해도 구매자가 독점이니, 당초 기대했던 시장 경쟁의 전제가 처음부터 성립하지 않았습니다. 전력시장 구조에 대해 더 자세히 알고 싶다면 별도 글에서 다룬 바 있습니다.

2001년에 쪼갰던 이유, 그리고 발전사 통합 논의가 재점화된 이유

발전5사 분리는 김대중 정부의 전력산업 구조 개편에서 시작됐습니다. IMF 구제금융 이후 공기업 민영화 압력이 높아졌고, 전력 부문에도 경쟁 원리를 도입하겠다는 논리였습니다. 2001년 한국남동발전·중부발전·서부발전·남부발전·동서발전이 각각 설립됐고, 한국수력원자력이 별도로 분리됐습니다. 처음부터 민영화를 위한 과도기적 구조였습니다.

그런데 2003년 미국 캘리포니아 대정전 사태가 터지면서 민영화 논의가 급격히 냉각됐습니다. 민영화는 중단됐지만 분리된 구조는 그대로 굳어졌습니다. 어정쩡한 자회사 체제로 25년이 지난 지금, 이재명 대통령은 기후에너지환경부 업무보고 자리에서 “이걸 왜 나눠놨는지 모르겠다. 사장만 5명 생긴 것”이라고 직접 문제를 제기했습니다.

현장에서 실제로 느낀 비효율: 발전사 통합이 필요한 이유

아주 유사한 설비를 보유한 다섯 개 회사가 각자 운영되다 보니, 연료 구매부터 문제가 생깁니다. LNG나 석탄을 살 때 각 발전사가 동일한 해외 공급사를 두고 경쟁 입찰을 합니다. 공급자 입장에서는 구매자들이 서로 경쟁하니 단가를 높일 이유가 충분합니다. 선박 하역 항만이 제한된 상황에서 일정이 겹치면 체선료를 물어야 하는 일도 생깁니다. 그 비용은 결국 전기 요금에 반영됩니다.

R&D도 마찬가지입니다. 발전소 효율 개선, 오염물질 저감, 설비 수명 연장 같은 주제는 5사 모두에게 동일하게 필요한 과제입니다. 그런데 각 사가 유사한 과제를 따로따로 수행합니다. 동일한 외부 컨설팅 기업이 5개 회사를 각각 돌면서 비슷한 내용의 보고서를 납품하는 일도 드물지 않습니다. 그리고 경영평가 문제가 있습니다. 각 발전사가 평가 점수를 올리기 위해 만들어낸 평가를 위한 프로세스가 발전소 운영 본연의 효율보다 두꺼워지는 현상이 구조적으로 반복됩니다.

발전사 통합 5가지 시나리오: 정부가 검토 중인 방안들

현재 정부와 노동계·시민사회가 공개적으로 논의 중인 방안은 크게 다섯 가지입니다. 기후에너지환경부는 2025년 말 연구용역을 발주했고, 결과를 토대로 2026년 상반기 안에 방향을 잡을 것으로 보입니다.

발전사 통합의 리스크: 구조화된 담합을 어떻게 막을 것인가

장점이 많다는 것과 문제가 없다는 건 다른 이야기입니다. 거대 발전공기업 하나가 발전 단가를 결정하고, 한전은 그 전기를 살 수밖에 없는 구조가 됩니다. 민간 발전사들도 있지만, 공기업이 압도적 규모를 가질 때 시장 지배력은 독점에 가깝습니다.

어찌 보면 구조화된 담합입니다. 발전사들이 의도적으로 짜고 치는 게 아니라, 시장 구조 자체가 경쟁 없는 가격 결정을 허용합니다. 강력한 원가 감시 체계, 발전 단가에 대한 투명한 공개, 독립적인 감독 기구가 없으면 통합의 장점이 고스란히 전기 요금 인상 요인으로 돌아올 수 있습니다. 산업통상자원부 등 관계 부처 차원의 독립 감독 체계 설계가 통합 전에 반드시 선행되어야 합니다.

전망: 발전사 통합, 이번엔 다를 수 있는 이유

발전사 통합 논의는 이번이 처음이 아닙니다. 역대 정부마다 거론됐다가 흐지부지됐습니다. 다만 이번에는 맥락이 다릅니다. 2040년 석탄 전체 폐지 로드맵이 있고, 2030년 재생에너지 100GW 목표가 있습니다. 석탄 중심으로 설계된 5사 체제를 그대로 두고 이 전환을 달성하기는 구조적으로 어렵습니다. 주요 발전공기업의 부채비율이 이미 100~170%대에 달하는 상황에서 각 사가 개별로 에너지 전환 투자를 감당하기도 버겁습니다. 통합은 효율화 수단이자 에너지 전환의 전제 조건이 되고 있습니다.

지역 경제 타격 우려는 현실보다 과장된 측면이 있습니다. 발전소 자체가 폐지되지 않는 한, 그 지역에서 일하는 인력이 갑자기 줄어들지 않습니다. 각 지역 본사는 없어지는 게 아니라 거대 발전공기업의 지역본부가 됩니다. 기능과 인력은 유지됩니다. 임원진이 줄어들고 일부 관리 기능이 통합되는 것이지, 발전소 운영 인력이 사라지는 구조가 아닙니다.

2026년 말이 데드라인입니다. 이 논의가 또 흐지부지될지, 아니면 진짜 구조 개편으로 이어질지는 담합 리스크를 어떻게 통제할 것인지에 대한 정부의 구체적인 답에 달려 있습니다.